晨越建管工程咨詢研究院 吳震
緒論：
近年來，“投資人+EPC”逐漸成為片區(qū)開發(fā)的主流模式，深受政府和投資人的喜愛。在目前政策環(huán)境下“投資人+EPC”模式是否合規(guī)，如何最大限度規(guī)避政府隱債，是各方最為關(guān)心的問題。本文重點(diǎn)對(duì)“投資人+EPC”模式的合規(guī)問題加以探討，并提出一些應(yīng)對(duì)措施。
關(guān)鍵詞：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目 投資人+EPC模式 應(yīng)對(duì)措施
一、“投資人+EPC”模式現(xiàn)狀
“投資人+EPC”模式是指中標(biāo)企業(yè)既作為投資人進(jìn)行投資并獲取投資收益，同時(shí)也作為工程施工總承包企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，也就是說中標(biāo)企業(yè)既是投資人又是施工總承包人。
目前，在PPP的跑道收窄之后，地方政府還有一些剛性的基礎(chǔ)設(shè)施投資要求。市場尋求新的投融資模式和發(fā)展路徑的需求非常迫切，各方希望“投資人+EPC”模式成為地方政府搞大項(xiàng)目的新合規(guī)跑道。因此，從2019年下半年至今，以“投資+EPC”模式實(shí)施的大型片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目消息不斷，如廣東某地人才島項(xiàng)目（300億），山東某地濱河生態(tài)城200億項(xiàng)目，四川省達(dá)州“雙城一線”綜合開發(fā)項(xiàng)目（500億）等，表明“投資人+EPC”已經(jīng)成為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的主流模式。
二、“投資人+EPC”發(fā)起由來
“投資人+EPC”模式的基本邏輯是將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為地方國有企業(yè)（一般為平臺(tái)公司）企業(yè)投資項(xiàng)目，以此規(guī)避地方政府隱性債務(wù)。即社會(huì)資本方作為工程總承包企業(yè)建設(shè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)該項(xiàng)目也由社會(huì)資本方投資并獲取投資收益。這樣，社會(huì)資本方作為債權(quán)人與作為債務(wù)人的地方國有企業(yè)之間發(fā)生了債權(quán)債務(wù)行為，換句話說，地方國有企業(yè)在社會(huì)資本方參與項(xiàng)目過程中形成了企業(yè)債務(wù)。
“投資人+EPC”模式合規(guī)要義在于：既然中標(biāo)施工企業(yè)是投資人，項(xiàng)目資本金由企業(yè)出資，那就是企業(yè)投資項(xiàng)目，不是政府投資項(xiàng)目了?！墩顿Y條例》規(guī)定“政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資實(shí)施”，而政府投資項(xiàng)目的定義是“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目”。
此外，早在2003年央行在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》文件中規(guī)定，銀行不得為墊資的施工企業(yè)發(fā)放貸款。在“投資人+EPC”模式下，施工企業(yè)是項(xiàng)目的開發(fā)主體，銀行給其貸款屬于給項(xiàng)目主體的貸款，從而規(guī)避了上述規(guī)定。
三、“投資人+EPC”實(shí)施方式
目前市場上最典型的方式為由本地國有企業(yè)在獲得政府授權(quán)后，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)（以企業(yè)投資名義進(jìn)行立項(xiàng)），而后再由國有企業(yè)通過招投標(biāo)等公開競爭形式與社會(huì)資本方進(jìn)行合作。由社會(huì)資本方（或與地方國有企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營，并由地方國有企業(yè)給予每年固定收益的回報(bào)。交易結(jié)構(gòu)如下圖：
一般而言，“投資人+EPC”模式主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
1、地方政府授權(quán)地方國有企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)及項(xiàng)目實(shí)施；
2、地方國有企業(yè)通過招投標(biāo)程序選擇（合作）社會(huì)資本方；
3、社會(huì)資本方單獨(dú)或與該地方國有企業(yè)成立項(xiàng)目公司；
4、項(xiàng)目公司與社會(huì)資本方簽署EPC協(xié)議；
5、項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營；
6、地方政府通常以土地出讓金及稅收作為投資回報(bào)來源，向地方國有企業(yè)劃入資金；
7、地方國企將劃入的資產(chǎn)支付給項(xiàng)目公司作為社會(huì)資本投資回報(bào)；
8、社會(huì)資本通過出讓股權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)退出。
四、“投資人+EPC”合規(guī)性分析
“投資人+EPC”模式是否合規(guī)，并不能從該模式自身中加以判斷，應(yīng)穿透看是否形成了政府隱性債務(wù)作為“投資人+EPC”模式的合規(guī)性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。“投資人+EPC”模式必須關(guān)注：項(xiàng)目的收入來源是來自市場化的收入還是來自政府的收入？項(xiàng)目的投入產(chǎn)出能不能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡？政府的錢怎樣給到項(xiàng)目才是合規(guī)的？因此判斷一個(gè)“投資人+EPC”是否合規(guī)，重點(diǎn)從以下幾方面判斷：
一是償債資金來源的合規(guī)性
目前，企業(yè)償債資金的合規(guī)來源主要包括政府財(cái)政支持資金、經(jīng)營性收入、土地儲(chǔ)備資金，其中土地儲(chǔ)備資金對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的支持至關(guān)重要。
需要提出的是，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)） 明確提出“不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資”，因此片區(qū)開發(fā)中通過“投資人+EPC”模式這種打擦邊球方式，將預(yù)期土地出讓收入作為償債資金來源是行不通的。當(dāng)然，土地遵循“先收后支”的原則，政府以前期已收儲(chǔ)土地形成的土地出讓收入，不是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目擬新開發(fā)土地的預(yù)期土地出讓收入對(duì)片區(qū)開發(fā)進(jìn)行支持，是合法合規(guī)的。
一個(gè)合規(guī)的“投資人+EPC”片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的償債資金來源不能依賴土地出讓收入，而應(yīng)在政府適度財(cái)政支持的情況下，增強(qiáng)項(xiàng)目造血能力，提高經(jīng)營性收入占比。
二是項(xiàng)目收益與融資是否能自求平衡
片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目必然存在公益性項(xiàng)目。由于“投資人+EPC”模式是社會(huì)資本方作為債權(quán)人與地方國有企業(yè)形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包含公益性項(xiàng)目并不違反國家的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)。但是，由于項(xiàng)目經(jīng)營性收益較差，或公益性項(xiàng)目比例過大，將造成項(xiàng)目收益（包括政府的合法合規(guī)的財(cái)政支持）不足以覆蓋本項(xiàng)目的債務(wù)本息，或者地方國有企業(yè)自身綜合收益也不足以覆蓋債務(wù)本息，則穿透看未來地方國有企業(yè)的償還債務(wù)必然依賴于財(cái)政資金，則項(xiàng)目將可能被認(rèn)定為“以企業(yè)債務(wù)形成政府隱性債務(wù)”。
三是財(cái)政支持資金支付通道的合規(guī)性
對(duì)于片區(qū)開發(fā)而言，無疑政府的支持至關(guān)重要，尤其是項(xiàng)目區(qū)域土地出讓金收入對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的支持。幾乎沒有一個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不是將土地出讓金作為重要的收益保障的。政府支付通道一定要合法合規(guī)，避免違背招投標(biāo)、土地管理等相關(guān)法律法規(guī)。
五、應(yīng)對(duì)措施建議
建議一：慎重選擇區(qū)位及項(xiàng)目，規(guī)避發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)
優(yōu)越的項(xiàng)目區(qū)位和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有利于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目享受到未來發(fā)展紅利，避免土地風(fēng)險(xiǎn)和市場發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，片區(qū)開發(fā)要優(yōu)先選擇城市群中的核心城市（優(yōu)先選擇GDP3000億元以上的）周邊的小經(jīng)濟(jì)圈，1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈為主；要優(yōu)先選擇國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局覆蓋的區(qū)域、國家級(jí)開發(fā)區(qū)、涵蓋縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇或者“兩新一重”領(lǐng)域的區(qū)域；要優(yōu)先選擇新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、智能及新能源汽車產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等八大國家鼓勵(lì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
對(duì)于區(qū)位位置優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景看好，符合高質(zhì)量發(fā)展要求的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，如果社會(huì)資本方愿意與地方國有企業(yè)共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，則“投資人+EPC”模式自然就具有合規(guī)性。
建議二：加強(qiáng)項(xiàng)目策劃，最大限度挖掘經(jīng)營性收入
土地出讓金收入對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目意義非凡，并不意味著片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目沒有其他經(jīng)營性收益。中辦國辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確提出，“凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形”，因此要特別關(guān)注項(xiàng)目的經(jīng)營性，要加強(qiáng)項(xiàng)目策劃，大力挖掘項(xiàng)目經(jīng)營性收入，提高市場化運(yùn)營收入占比，這是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目能否有效規(guī)避隱債，能否實(shí)現(xiàn)融資的關(guān)鍵。
如內(nèi)蒙古集大高鐵項(xiàng)目和呼和浩特新機(jī)場兩個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身運(yùn)營凈收入較高，土地出讓收入占比較低，土地收益分別為總收入的10.61%、35.45%。這類項(xiàng)目突出市場化運(yùn)營收入，融資也容易被金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)可接受。
事實(shí)上，只要我們敢于挖掘，片區(qū)開發(fā)往往還有很多、甚至很大的、而且肯定是合法的獲利空間。如在一級(jí)開發(fā)過程中就包括：暫時(shí)閑置土地、場地的租賃；水電氣等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營；地下管網(wǎng)、加油站、公交線路等壟斷性資源的合理運(yùn)作；路橋冠名權(quán)及道路、路燈、車站廣告等經(jīng)營權(quán)，二級(jí)開發(fā)中盈利商業(yè)及公用事業(yè)項(xiàng)目更多，如酒店、旅游、商業(yè)體、寫字樓等，這些都需要前期加強(qiáng)策劃，做好市場分析，特別是要注意控制風(fēng)險(xiǎn)。
建議三：建立發(fā)展專項(xiàng)資金
建立發(fā)展專項(xiàng)資金可以一定程度解決政府資金支付通道問題。發(fā)展專項(xiàng)資金是將按照一定比例提取的財(cái)政收入納入專項(xiàng)管理，用于專門領(lǐng)域范圍項(xiàng)目的管理方式。發(fā)展專項(xiàng)資金的使用，有利于有效匯集資金來源，專項(xiàng)支持片區(qū)開發(fā)等重點(diǎn)項(xiàng)目。
按照地方政府債務(wù)管理的習(xí)慣，政府各部門之間的借款及相關(guān)支出責(zé)任，不計(jì)入政府性債務(wù)，因此，地方政府與其各部門（包括項(xiàng)目主管單位部門）之間，按照財(cái)政收入分成的相關(guān)管理辦法建立的發(fā)展專項(xiàng)資金，所形成的支出責(zé)任，也不應(yīng)納入政府性債務(wù)。
因此對(duì)于“投資人+EPC”模式實(shí)施的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，可通過當(dāng)?shù)卣贫òl(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法，規(guī)定將授權(quán)區(qū)域內(nèi)財(cái)政收入增量按比例逐年撥付給片區(qū)開發(fā)建設(shè)主管部門，管理辦法的有效期長于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營合作期。
建議四：設(shè)立合理的封閉區(qū)域
“投資+EPC”模式由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投資、融資、還款，政府根據(jù)績效考核進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等相關(guān)服務(wù)付費(fèi)是合規(guī)的。為規(guī)避隱債，政府探索與投資人共享片區(qū)新增財(cái)稅也是目前片區(qū)開發(fā)實(shí)操中的常見方式。
片區(qū)財(cái)政收入可計(jì)量的前提，是對(duì)項(xiàng)目區(qū)域進(jìn)行封閉管理，因此片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目要采取“新增財(cái)稅封閉運(yùn)行”方式。不設(shè)置封閉區(qū)域的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，就沒有辦法考核增量收入，因此往往會(huì)暗藏一個(gè)地方政府兜底承諾，那就成為新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為了。
但這種“新增財(cái)稅封閉運(yùn)行”，社會(huì)資本方要等到片區(qū)有了新增財(cái)稅，地方政府才付款，前期資金投入較大，資金鏈承受壓力，如果片區(qū)新增財(cái)稅不足，還會(huì)面臨投資風(fēng)險(xiǎn)。
六、結(jié)束語
就“投資人+EPC”模式來說，本身并不存在合規(guī)不合規(guī)問題，其合規(guī)性取決于項(xiàng)目自身質(zhì)量和操作合規(guī)性。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)做好可行性研究，真正摒棄低效益甚至無效的項(xiàng)目。如果項(xiàng)目自身高質(zhì)量、高效益，符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，就能實(shí)現(xiàn)市場化融資，也能有效規(guī)避隱性債務(wù)。此外，片區(qū)開發(fā)采用“投資人+EPC”模式時(shí)應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)性技能，避免簡單的操作，以達(dá)到合規(guī)性的要求。